雅浦岛争端——华盛顿会议的前奏

姓名	刘思科	院系专业	数学科学学院数学类
学号	19300180095	任课教师	马建标
课程名称	20世纪的中美关系与东亚世界
论文题目	雅浦岛争端——华盛顿会议的前奏

 

雅浦岛争端——华盛顿会议的前奏

 

内容提要 雅浦岛是德国太平洋岛屿之一，且是太平洋上三条电报缆线的交汇点，具有重要的战略意义，一战期间，该岛被日本占领，并在战后归于C类托管区域予日本托管。美国感受到日本在太平洋上扩张带来的威胁，而在巴黎和会由于威尔逊政府的失误上未能抑制日本扩张。哈定政府上台后改变外交策略，联合其他协约国，迫使日本与美国谈判解决雅浦岛问题，最终使美国获得了在C类托管区域上的平等地位。雅浦争端作为巴黎和会与华盛顿会议期间的外交争端，展示了美国在新旧外交过渡期间的外交策略。

关键词 雅浦岛 电报缆线 托管 新旧外交

 

在凡尔赛和约中，德国放弃其一切海外属地和权益，而德属太平洋岛屿的赤道以北部分被置于日本的托管下。而威尔逊在和会中坚持的雅浦岛的国际托管并未成功，而且由于美国并未加入对德和约和国际联盟，使得美国不能由凡尔赛和约取得和约中对德国之前领地的各项权益，也无法监督日本对这些岛屿的托管情况。为此美国同日、英、法、意等国就雅浦岛问题在1920年9月至22年2月进行了一系列外交行动，成功达成了外交目的。

对于雅浦岛问题，国内鲜有较详细的过程描述和分析，缺乏系统的讨论。而雅浦岛问题作为凡尔赛-华盛顿两大体系建立之间的外交争端，一定程度上反映了协约各国对这一体系的看法与美国在“十四点原则”之后新旧外交交替期间的外交策略，对于更好地研究这一体系存在价值。本文尝试对该问题做系统梳理和讨论。

• 德属太平洋岛屿的战略地位

赤道以北的德属岛屿，包括马绍尔群岛，马里亚纳群岛（除关岛）和加罗林群岛的北半球部分，在一战期间被日军占领。由于德国政府疏于对这些岛屿的管理，也无暇对它们进行开发，美国并未对它们进行重视。而日军对这些岛屿的占领，尤其是1918年宣布这些岛屿行政归属日本军队节制，引起了美国政府和海军的极大担忧，时任国务卿兰辛当时决定联合各国对日本施压。

一方面，日本一旦控制了这些岛屿，美国的关岛和菲律宾与本土进行联系将不得不经过日本的势力范围。而且使日本和夏威夷的距离缩短了1500英里。如果日本在这些岛屿上建造要塞，港口和潜艇基地，将能够以此为跳板进攻夏威夷乃至美国本土。也可以凭借这些岛屿侵犯美国在远东的门户开放政策。另一方面，加罗林群岛中的雅浦岛，是三条电报线路的交汇处，一条通向关岛，一条通向荷属东印度，一条通往那霸，再链接上海，这使得雅浦岛极具重要性。在当时美日互相以对方作为主要假想敌的情况下，日本占领这些岛屿并追求对它们不加约束的行政控制，对美国的远东利益乃至本土安全构成相当大的威胁，因此，美国必然做出行动以限制日本在太平洋上的扩张行为。

• 巴黎和会上美国的外交失误 

德国战败之后，如何处理德国的海外殖民地，成为了巴黎和会上的一个重要议题。明显的是，美国无法在和会中获得任何一块德国的太平洋岛屿领土，除了1916年与英国的密约，这些岛屿在1914年起就被日本占领，任何对这些岛屿的索求都不具备合法性，损伤美国的国际道义，而且会被视为同日本的无礼冒犯。可行的维护美国利益的方法是将原德国海外殖民地的统治通过某种方法受到国际社会的监督和限制，而不是简单对其进行瓜分。

而美国在巴黎和会上利用威尔逊的“十四点原则”中的第五条来达成这种目的。在殖民地问题上，威尔逊在1918年2月11日上的发言把该原则用于殖民地问题上：“（当地的）人民和土地不应像物一样被各主权交易，在均势前毫无地位，所有牵扯进战争的地区的利益和人民福祉都必须纳入考量。”这一原则与民族自决原则一道，在接下来的分配方案讨论中起到了巨大影响。最终，南非总理提出的由国际联盟授权特定国家进行有条件的托管的方案获得通过，而这些条件包括门户开放，非军事化，区域自治等。

而美国在特定区域上的要求超出了国联托管方案，美国认为这些区域应当成为国际保护区域，由各国组成委员会直接管理或由会议选择列强之一代为托管，而委员会或受托国有义务保护当地的特定权益。美国在雅浦岛上表现出了这种要求，而在时任国务卿兰辛的一份备忘录上，美国对君士坦丁堡也提出了有同样的方案。

在雅浦岛问题上，威尔逊在和会上强调雅浦岛作为海底电报缆线中心的特殊地位，并认为不应当将该岛交由单一列强。在5月6日的会议上，英国外长贝尔福表示将“特定岛屿”(certain islands)交予日本托管，威尔逊原则上同意这一表达，也表示不应当将雅浦岛纳入其中，并认为应在太平洋岛屿上实行门户开放政策。在5月7日会议上威尔逊也对雅浦岛做了特殊保留，并采取雅浦岛应当国际化的立场来解决电报缆线问题，且从未同意雅浦岛归属日本托管。当时英国表示理解美方诉求，日本代表并未反对进一步对此进行讨论。而在决议中，日本得到了对所有赤道以北德属岛屿的托管，并且没有给予雅浦岛任何特殊条款加以约束。这一份决议与美国在巴黎和会上的主张是相左的，美国并未达到通过巴黎和会限制日本在太平洋上扩张的外交目的。

为何美国在和会上没有达到它的外交目的，很可能与美国自身在和会上的外交失误有关。美国低估了它达成目的的难度，认为很容易就能够说服其他列强，因此威尔逊轻信了其他协约国口头上的说辞，并且将绝大部分精力用于对付国会而不是其他列强，甚至在诉求得到其他列强同意进一步讨论之后飞回国内说服国会同意签署和约。这一系列行为体现出美国在雅浦岛争议上并没有给予与其重要性相等的精力，而且轻信口头承诺更是极大的失误。事后威尔逊也不得不承认,5月7日的会议记录，在不联系早先讨论和理解的情况下看，并未将雅浦岛排除在日本的托管领土之外。

从结果看，美国在巴黎和会上未能达成自己在太平洋问题上的既定目标。而且由于其并未加入凡尔赛和约和国际联盟，美国也无法藉由和约和国联取得合约规定中缔约国在托管领土的各项权益，也无法监督日本对这些岛屿的统治，可以说，在1920年，美国在太平洋外交上陷入了较为被动的地位。

战后，美国社会由于经济问题陷入不稳定局面，威尔逊政府也由于对经济问题处理不当，且在山东问题和太平洋问题上交涉失败威信扫地，又有加州排日运动等使美日关系紧张，无暇将雅浦岛争端放在主要事务上。1920年威尔逊政府下台，共和党哈定政府上台，直到次年哈定就任，换届期间美国也无法就此进行交涉。

这一期间，美国在11月份就巴黎和会上雅浦岛国际化是否得到会议认可的问题与英国进行了一定交涉，希望英国提供有利于美国的证据，而英国予以回绝。美国于次日向日本递交了一份关于雅浦岛的备忘录，而日本认为在5月7日会议上日本已经获得了对所有北半球德属岛屿的托管。12月份，美国也尝试证明在和会上美国提出了将雅浦岛国际化的要求，也得到了和会认可。然而美国的尝试并未得到会议记录的支撑，英法等国对美国此番交涉也并未认同，仅承认威尔逊和兰辛提出了这样的要求，会议也认为这个问题待进一步讨论。可以说美国在这一时期没有取得任何成果。

 

三、哈定政府与英法意的交涉

4月2日，美国向英、法、日、意递交了一份备忘录。与之前不同的是，休斯认为对于雅浦岛的处置是不符合巴黎和会和对德和约中所体现的精神，因其仅迎合了日本而将美国的提议置于一旁。在向日本的电文中有如下内容：

“美国无法同意日本政府的立场，也就是美国必须证明在和会中提出了对雅浦岛的提议，而且会议也认同这些观点。如果这意味着美国可以在和会未同意（美国的合法诉求）的情况下被绑在和约中，那么美国无法苟同这点，而且在另一方面美国也从未同意（日本）声称的对雅浦岛的托管。……

……无可置疑的是，对德国海外属地进行分配的权力获取自协约国的胜利，日本政府也毫无理由在任何层面否定美国对胜利的贡献。既然美国拥有分配德国海外属地的权力，那么任何未经美国同意的对德国殖民地的分配都是无效与低效的……

……对德和约第119条称：“德国向协约各同盟国放弃海外的一切权利及所有物。”无可否认，美国作为协约各同盟国之一，受到了德国的让渡。因此，日本政府不仅无法从凡尔赛和约及之前各种协定的立场上（否定美国），而且和约支持美国政府的立场。……”

休斯认为，在美国明确表达了反对而被无视的情况下，巴黎和会的决定是不具备合法性的，因德国移交殖民地及各种海外权利的对象是协约各国，美国作为协约国之一，同时在战争中为协约国的胜利做出了巨大贡献，其诉求有必要得到重视和讨论，直到美国同意为止。同时，在对日电文中，休斯称，美国认为雅浦岛需要得到特殊处理，但是美国不寻求在其上取得排他性特权，本届政府期待能够保护各国合法利益，公平解决此争端。

值得一提的是，美国的此次行动并非直接与日本进行谈判，而是同时向其他四个协约强国发出备忘，意图是说服欧洲国家支持美国的立场。一方面美国认为，单一的通牒无法迫使日本坐上谈判桌，需要联合其他列强形成合力。另一方面，当时美日关系由于海军军备竞赛，排日运动与美日在山东问题和太平洋问题等的冲突而十分紧张，在当时寻求迅速谈判并无优势也不现实，事实上日本直至五月下旬才回复美国，在这近两个月的时间内，都是美国与欧洲协约国就此问题进行商议。

法国和意大利对美国的立场表现了积极态度。而英国并未立刻给予正式回复，而是在4月12日由英国驻美大使与国务卿进行私人会晤，会晤中盖迪斯向休斯表示，英国在战时迫于压力与日本交易，在和会上保证日本获得赤道以北的原德属太平洋岛屿，也因此受制于该密约。

休斯的回击十分坚决，他认为，既然雅浦岛的归属权是由密约决定而非公开处理，那么19年5月7日的会晤可以说毫无意义，若雅浦岛问题是一个公开问题，那么这些密约有什么合法性呢？在其后更是追加道，凡尔赛和约具有废除任何先前约定的效果，如果和约承认了这项约定，那么应该有“鉴于英日之间的协定，赤道以北的德国太平洋岛屿分予日本”的内容，但是德国将其海外属地移交给的不是日本而是整个协约国集团。盖迪斯仍坚持道，英国认为这个问题可以更深入谈判，但是英国限于约定无法支持美国立场，除非美日之间能够达成一定共识。

四、美国与日本的交涉

在5月下旬日本回复之后，休斯与币原在6月3日进行了一次非正式讨论，且币原此行有更深入了解美国立场的外交任务。休斯提出，美国的立场是获得原德国殖民地上与其他列强平等的权利，并强调了对雅浦岛的特殊兴趣。币原则认为如果美国想在北部太平洋获得这样的权利，应该先和英国谈判，因为日本获取的岛屿小，而且物产不多，并表示如果日本让步，日本国民会抗议。休斯则申明美国并未所求土地，并强调雅浦岛电报通讯上对美国开放的要求。币原没有表示反对，且认为应当先解决原德国电报线的分配，而休斯反议道，不仅是现有的缆线，之后的缆线，乃至无线电站等一切通讯的权利日本均需对美国开放。币原询问美国是否有进一步要求，并称雅浦岛在缆线事宜上的国际化可以解决，但是进一步的要求殊难满足。

休斯表示，自己并不认为如果该岛有缆线外的任何用处，美国没有理由获得相同的运用权利，同时问币原日本是否想把雅浦岛要塞化，后者否认。

休斯继续陈述，美国无法苟同日本作为C类托管区的受托国，凭借托管权力如同领土一般管辖，美国所想是无论哪个列强对这个岛屿施行统治，其权威都次于权利平等原则，且应当以合适的地位进行管辖以确保各国在岛上的权利平等，而不是一国独大。

大使再次询问若将太平洋岛屿的缆线事务国际化，美国是否会满意，并再次称日本政府可能愿意走到这一步。而休斯重新申明任何权利均应平等，然而这项要求一旦得到满足，他不认为会在内部管理安排上有任何问题，美国政府也无意羞辱日本。

最后，国务卿建议币原准备一份备忘录并非正式地提交给美国政府，提议他愿意讨论的内容，而国务卿也可以据此提出非正式的反议，在这些事情妥当，谈判大门打开之后，双方可以选定代表进行正式谈判。币原同意。

18日，币原提交了两份备忘录，一份关于雅浦岛的整体问题，另一份关于现有电报缆线，备忘录提到，日本愿意给北国再现有雅浦-关岛电报缆线以及今后所有由美国及美国国民架设的电报缆线平等的假设和运营权利，而没有提及无线电通讯。休斯反对仅开放电缆并强调雅浦岛应该对任何形式的通讯手段开放，无论是电报还是无线电。7月21日，币原建议在华盛顿会议召开之前解决山东问题和太平洋问题。

8月19日，双方再次会面，休斯在无线电报问题上谈到，美国与美国国民在任何电子通讯上都有平等权利，但是如果日本政府只要在雅浦岛上维护足够使用的无线电站，并且和电报缆线和港口与船只上的其他通讯方式契合良好且不外任何歧视和偏见，那么美国同意日本拒绝其他政府或国民在雅浦岛上建设无线电站的行为。事实上，休斯曾询问海军部在雅浦岛上建设无线电站的意见，而海军方面的回答是目前在关岛的无线电站已经足够使用。休斯的这番说辞，意味着美国在目前体系运转良好的情况下并不会运用这项权利。

在当天的谈判中，休斯还向日本方面提出了美国国民在自由居住，财产不受侵犯，通讯自由和免税，禁止歧视性政策的要求。对于日本之前提出的由协约国共同出面和中国，荷兰和大北电报公司谈判就现有安排的有关部分达成共识的意见，休斯认为协约国内部应先达成协定，协定不仅与行政有关（由于美国并未加入凡尔赛和约），还应包括引渡和没收的条款。

9月份，日本大体上同意了美国的要求，以换取美国对这些岛屿作为C类托管区为日本托管的承认。在之后，对于日本托管的其他太平洋岛屿，美国提出了如下要求：“

1） 美日条约中，美国应当享有托管条约中声称的权利

2） 美国传教士应当享有托管条约第5条享有之相似权利，条约中应仿照B类托管区提及学校

3） 应禁止托管地区主导国的垄断特权或对自然资源的垄断，考虑到这些岛屿现有的与潜在的经济价值

4） 美日协定应当适用于所有托管岛屿，这意味着美国公民和船只能够自由同行在任何托管水域上

5） 条款中应有保护定居美国国民的财产安全的条款

美国追加的要求，主要是把美国及美国国民在雅浦岛上享有的权利扩张到日本托管的所有太平洋岛屿上。追加要求的原因来自于海军。

日本在之后同意了美国的要求。12月份，谈判基本结束，英法也接受了新的条约，四国在12月份签署条约。

五、雅浦争端的背景与美国的策略

在讨论美国在此期间的外交策略之前，有必要概述当时的外交形势。

首先，是新旧外交之间的冲突，威尔逊所提倡的“自由资本主义的国际主义”理想，旨在通过民族自决，自由贸易，裁军，和平解决问题以及国际联盟来实现国际社会的公正与和平，否认军事同盟，瓜分殖民地与军备竞赛等“旧外交伴生的邪恶”，并在其十四点原则中体现出来。美国的新外交，实质上是冲击旧帝国主义霸权，在尝试解体殖民体系的同时确定以美国为主导的，以自由贸易为基础的新的经济秩序。然而威尔逊本人在巴黎和会上对于这一原则的使用毫无疑问是失败的。因为当时列强除美国外均是旧帝国主义的行为体，其渴望将原料产地，加工地与市场整合到同一个主权国家之中，并通过贸易壁垒保护国内产业。这导致巴黎和会在旧帝国的主导下，必然成为一场分赃大会。而威尔逊本人在和会上表现出的不专业和缺乏魄力，把会议的主导权拱手让给英法，也使得旧帝国以威尔逊新原则的名义做了许多勾当，比如托管体系。

但是威尔逊的失败不代表新外交原则的失败，在广大殖民地和半殖民地，新外交中的民族自决原则获得了广泛认可，当地人民以此反抗殖民政府的压迫，要求自治或独立，而美国在菲律宾上尝试推进自治的举措也确实在执行这一政策，使美国在当时成为了新外交的主导者，获得广大南方的支持。

其次，是美、英、日在太平洋上的关系。在1905年日本击败俄国以后，美国认为日本成为了太平洋上对美国最大的威胁，美日关系自此开始恶化，时任总统西奥多·罗斯福已经认为美日之间开战已经成为可能。一战持续期间，远东局的官员曾就日本对于德属岛屿的占领对兰辛发出了数份警告。战后，由于加州《外国人土地法》限制日侨购买土地及当地的排日活动激起了美国国内的种族主义情绪，日本在巴黎和会上“种族平等案”在美国阻挠下失败使得两国从民间到官方的对立情绪严重，存在不小的战争风险。另外，日本在东亚以及西伯利亚的扩张政策，以及其试图将东亚整个至于其保护地位之下的行动，直接侵犯了美国的门户开放政策，在挑战美国远东政策原则的同时使美国对其好战性十分警惕。美日构成相当的利益冲突。而对于英国，美国虽然是当时对其世界霸权最有力的竞争者，但是美国不会索取任何英国的土地，而英国直接面临德国和日本的军事威胁。日本在华的扩张也使英国感到危险，而俄罗斯帝国的崩溃使英日同盟的共同敌人消失，而英国并不想因为与日本的同盟而陷入到与美国的战争中，也害怕日本攫取澳大利亚等英国殖民地。因此，在1905年以后，虽然英日同盟仍在持续，而英国尝试在太平洋政策上与美国保持步调一致。在战后更是和美国表示用一个三方协议代替英日同盟。

第三，战后的海军军备竞赛给各海军大国都带来了沉重的经济负担，亟需国际共识来制止军备竞赛，而当这个会议确定在华盛顿进行时，美国获得了以此介入太平洋和远东地区局势的机会，日本为确保其在两地的利益需要在会议开始之前通过谈判解决问题，以免在会议期间问题被扩大化以招致国际孤立。这给予了美国在谈判中的主动权。

而美国在这样的局面下，美国在雅浦岛争端上采取的外交策略，可以概括为，其既采取了威尔逊新外交的原则，但仍有旧外交的色彩。

采用新外交的原则，体现为休斯政府在交涉上采取多边手段，并不直接与日本进行交涉，且采用公开外交，并否认英日与1916年密约的合法性。对内否定了海军要求在太平洋取得关岛以外的一个地区作为其无线电通讯中继站的要求，而将其弱化为将雅浦岛的诉求扩张至整个C类托管区。最为重要的是，在两国关系存在战争可能的情况下，美国在争端期间政府没有任何激进表示，并向日本释放出和平解决问题的信号。对这些原则的采用，一方面提高了美国的国际形象，使国际社会认为美国能够主持国际正义，维护世界和平，在后来的华盛顿会议中美国率先宣布裁撤海军更加深了这一点，而华盛顿会议的成功召开，与美国在这一时期打下的良好形象是相关的。其次，美国用多边外交代替双边外交，成功让其他协约国理解了美国立场，并形成合力，使日本感到被国际社会孤立，被塑造为一个“军国主义的”，“好战的”国家的风险。而五月份以后英国态度的微妙变化更强化了日本的危机感，使得日本在五月下旬回复了美国4月2日的备忘录，并主动询问休斯美国在太平洋上的诉求。这种风险也迫使日本在山东问题上不得不采取较为温和的措施。可以说，通过新外交，美国成功打开了外交局面，成为了国际社会上一股不可忽视的外交力量。而休斯在原则问题上丝毫没有动摇，显然吸取了威尔逊的教训。但是若无威尔逊在巴黎和会上提出的新外交原则，哈定政府在此争端上的处理便无凭可依，连贯性也会大打折扣，可以说，新外交为这次争端的解决提供了有利帮助。

而其中旧外交的部分体现为美国在雅浦岛争端上的处理是并不完全符合国际公义的。最为显著的例证，即是美国要求美国国民在日本的托管领土上拥有平等权益，而这一权益不适用于在美国领土上的日本臣民，而且美国的要求仅限于C类托管区，而不适用于A类和B类托管区。这本质上构成了美国的某种“特权”。这也体现了美国当时外交上现实主义的一面，如果完全按照合法性来办，那么美国是否能够得到法国的支持是不确定的，哈定政府也不可能去主动镇压加州的排日行为。无论是国内还是国际局势决定了美国若是理想化地坚持原则，几乎无法达成自身的外交目的。故这种妥协可以说是不得不做出的。

这种新旧外交之间的过渡策略，对于美国在这一阶段成功争取到了北半球太平洋诸岛屿上的利益获得了成功，但是加剧了美日之间的对立情绪，而且由于美国并未参与凡尔赛体系及国际联盟，使得美国无法干预日本在30年代对这些岛屿进行要塞化，建设海军基地的行动。发动珍珠港事件的日本航母正是以这些岛屿为跳板袭击夏威夷的。但是这一结果的不稳定性，其主要原因并不是美国的外交政策，而是当时旧的帝国主义殖民体系尚未解体，其理念仍占据主要地位。以此建立起来的凡尔赛体系本质上即是加剧了帝国主义之间的矛盾以及帝国主义和其所属殖民地半殖民地之间的矛盾。这一问题直到第二次世界大战结束，英法殖民体系崩溃后才得到解决，不过那已经是一个新时代了。 

结论

雅浦岛争端作为巴黎和会至华盛顿会议期间的一次争端，面对美国在巴黎和会上的失败和未参加凡尔赛体系的窘境，哈定政府改变了前任政府的外交方略，在接纳新外交原则的同时考虑到现实上的困难而使自己的外交仍具有旧外交色彩。美国政府在这一问题上的灵活处置使美国取得了大部分美国期望的结果，也为华盛顿会议的召开创造了良好条件。可以说，美国利用自己的新原则为旧帝国的殖民体系埋下了一颗定时炸弹，又在其未爆发时就成功利用这一原则解决了现实的困难，为美国争取了利益。可以说是十分成功的。

随着近年来我国实力的快速增长，我国的外交环境也开始变化，以美国为首的一部分西方国家开始公然展现对华敌意，而自身的问题也开始逐渐暴露。面对挑战与机遇并存的新的外交形势，我国是否需要在国际上提出自己的“新外交理念”，并将这个理念用于自身所处的各种问题，我认为是值得认真考虑的。